Министерская реформа в Российской империи.

Александр I у памятника «1000-летие России» в Великом Новгороде.

Министерская реформа — одна из реформ государственного управления Российской империи , проведенная в начале 19 века при императоре Александре I. Первый этап реформы произошел в 1802–1803 гг., второй этап – в 1810–1811 гг. В результате реформы министерства заменили архаичные коллегии .

Фон

Наступление XIX века принесло в Россию реформы государственного управления : при вступлении на престол молодой император Александр I создал Государственный совет (« Постоянный совет »), шла активная работа над новыми законами, но была создана новая система управления. необходимо, что могло бы быстро решить многие растущие проблемы государственной политики. 8 сентября 1802 года Александр I подписал манифест « Об учреждении министерств ». Уже тогда император-реформатор подчеркивал, что «мы ожидаем от них лояльности, активности и ревности ко всеобщему благу...».

Истоки министерской реформы

Первые преобразующие эксперименты

Первые преобразовательные опыты были связаны с начальным периодом правления императора Александра I , восшествие которого на престол было восторженно встречено русским обществом.

Новое правительство поспешило сразу заявить, в каком направлении оно намерено действовать. В манифесте 12 марта 1801 года император взял на себя обязанность управлять народом «по законам и сердцу своей мудрой бабушки». В указах, как и в частных беседах, император выражал основное правило, которым он будет руководствоваться: активно ставить строгий закон на место личного произвола. Император неоднократно указывал на главный изъян, которым страдал российский государственный строй. Он назвал этот недостаток «произволом нашего правления». Для его устранения необходимо было разработать фундаментальные законы, которых в России почти не существовало. Именно в этом направлении проводились преобразовательные эксперименты первых лет.

С первых дней нового правления император был окружен людьми, которых император призывал помочь ему в преобразующей работе. Это были бывшие члены великокняжеского кружка: граф Павел Строганов , граф Виктор Кочубей , князь Адам Чарторыский и Николай Новосильцев . Эти люди образовали так называемый « Тайный комитет », собравшийся в укромной комнате императора в течение 1801–1803 годов и выработавший с ним план необходимых преобразований. Задача этого комитета заключалась в помощи императору «в систематической работе по реформированию бесформенного здания управления империей». Предполагалось предварительно изучить нынешнее положение империи, затем преобразовать отдельные части управления и завершить эти отдельные реформы «уставом, установленным на основе истинного национального духа». «Секретный комитет», действовавший до 9 ноября 1803 года, в течение двух с половиной лет рассматривал проведение сенатской и министерской реформ, деятельность « Постоянный совет », крестьянский вопрос, коронационные проекты 1801 года и ряд внешнеполитических событий.

Начал с централизованного управления. Совет при Верховном дворе , созванный по личному усмотрению императрицы Екатерины , был заменен 11 апреля 1801 года постоянным учреждением, получившим название « Постоянный совет », для рассмотрения и обсуждения государственных дел и решений. В его состав входило 12 высоких сановников без разделения на департаменты.

Через полтора года преобразованы петровские коллегии были , которые уже при Екатерине потеряли свой первоначальный характер. Затем был издан именной указ о правах и обязанностях Сената .

Наряду с административными реформами были затронуты и общественные отношения. В нем также резко было указано направление, в котором оно должно было действовать. Это направление заключалось в приравнивании всех общественных условий перед законом. Таким образом, новые центральные управления и министерства были единственными учреждениями, а возглавляемые ими провинциальные учреждения сохраняли прежнюю коллегиальную систему.

Подготовка и развитие министерской реформы

Обсуждению министерской реформы было посвящено 9 заседаний Секретного комитета (8 заседаний с 10 февраля по 12 мая 1802 г. и одно заседание 16 марта 1803 г.). Министерская реформа имела как сторонников (Виктор Кочубей, Николай Новосильцев, Адам Чарторыйский, Павел Строганов и др.), так и противников (Дмитрий Трощинский, Сергей Румянцев, Петр Завадовский и другие).

Начало установлению министерской системы правления в России было положено 8 сентября 1802 года манифестом « Об учреждении министерств ». Этим документом коллегии были преобразованы в восемь министерств – иностранных дел, сухопутных войск, военно-морских сил, внутренних дел, финансов, юстиции, торговли и народного образования.

Помимо восьми новых министерств, Манифест определил положение еще двух существовавших ранее учреждений государственного управления – «отделов» государственного казначея и Экспедиции по государственным доходам. Они продолжали действовать «до издания полного Устава для этой части», на основании Указа от 24 октября 1780 года. Согласно этому указу, Экспедиция о государственных доходах подчинялась лицу, исполнявшему должность Государственного казначея. Таким образом, был подтвержден статус Государственного казначейства как еще одного, наряду с восемью министерствами, учреждения центрального государственного управления.

Согласно Манифесту от 8 сентября 1802 г. бывшие коллегии и подчиненные им места были переданы министерствам или вошли в их состав в качестве департаментов; главным отличием новых центральных органов власти было единоначалие: каждым ведомством управлял министр вместо прежнего коллегиального присутствия; министры были ответственны перед Сенатом . Каждый подчиненный орган еженедельно представлял своему министру меморандумы о текущих событиях и представления в особых случаях. Министр ответил им предложениями. В случае несогласия с предложениями министра подведомственные органы представляли министру обоснование. Если последний настаивал на своем предложении, то оно исполнялось, а мнение подчиненных органов фиксировалось в журнале.

Таким образом, было осуществлено соединение двух систем государственного управления – коллегиальной и министерской, что стало результатом компромиссного решения, принятого Александром I на заседании «Тайного комитета» 24 марта 1802 года. В соответствии с этим решением Коллегии не были упразднены, а продолжали действовать в подчинении министров и подлежали постепенному упразднению в дальнейшем, когда опыт покажет их бесперспективность. В помощь министрам (кроме министров военно-сухопутных войск, морских сил, торговли и государственного казначея) назначались заместители заместителей — товарищи министров, которые могли заменять последних во время их отсутствия. Министры обязались немедленно заняться формированием своих кабинетов и комплектованием их штатов.

В последнем предложении Манифеста кратко упоминается комитет, «состоящий исключительно» из министров, занимающихся текущими делами. Таким образом, был создан важный государственный орган — Комитет министров , который оказал существенное влияние не только на министерскую систему, но и на всю систему государственной власти Российской Империи .

План преобразования Сперанского

В первые годы правления Александра I , Михаил Сперанский еще оставался в тени, хотя и готовил для членов «Секретного комитета» некоторые документы и проекты в том числе по министерской реформе. Через неделю после восшествия на престол Александра I Сперанский был назначен статс-секретарем при Дмитрии Трощинском, который, в свою очередь, занимал должность статс-секретаря при Александре I. Таким образом, Сперанский оказался в кругу людей, во многом определявших судьбу государства. политика. Способности помощника Трощинского привлекли внимание членов «Секретного комитета». Летом 1801 года Виктор Кочубей взял Сперанского в свою «команду». В это время в Секретном комитете шла работа по разработке министерской реформы.

После реформы Кочубей, возглавлявший МВД, перевел его в свой кабинет. В июне 1802 года Сперанский возглавил отдел при Министерстве внутренних дел, которому было поручено подготовить проект государственной реформы.

В 1802–1804 годах Сперанский подготовил несколько собственных политических записок: «Об основных законах государства», «О постепенном улучшении общественного мнения», «О власти общественного мнения», «Еще кое-что о свободе и рабстве». ". В этих документах он впервые изложил свои взгляды на состояние российского государственного аппарата и обосновал необходимость реформ в стране.

20 февраля 1803 г. при непосредственном участии Сперанского был издан знаменитый указ «О свободных земледельцах». По этому указу помещики получили право отпустить крепостных крестьян на «волю», предоставив им землю. Вдохновленный «Записками» молодого вождя, король через Виктора Кочубея поручает Сперанскому написать капитальный трактат – план преобразования государственной машины империи, и тот с энтузиазмом отдается новому делу.

В 1803 году по поручению императора Сперанский составил «Записку об устройстве судебных и государственных учреждений в России», в которой проявил себя сторонником конституционной монархии , созданной путём постепенного реформирования общества на основе по тщательно разработанному плану. Однако практического значения эта записка не имела. Лишь в 1807 году, после неудачных войн с Францией и подписания Тильзитского мира , в условиях внутриполитического кризиса Александр снова обратился к планам реформ.

Сперанский был по существу ревностным и старательным чиновником, независимым в силу своего происхождения из определенной группы высокопоставленной аристократии. Ему предстояло разработать и реализовать план реформ, основанный на идеях и принципах, подсказанных императором.

Сперанский не сразу получил свою новую роль. Сначала император поручил ему некоторые «частные дела». Уже в 1807 году Сперанского несколько раз приглашали на обед ко двору, этой осенью он сопровождал Александра в Витебск на военный смотр, а через год в Эрфурт , на встречу с Наполеоном . Это уже было знаком высокого доверия. В Эрфурте Сперанский, свободно владевший французским языком, сблизился с представителями французской администрации, присматривался к ним и многому у них научился. По возвращении в Россию Сперанский был назначен соратником министра юстиции и вместе с императором начал работать над общим планом государственных реформ.

Наиболее полно реформистские взгляды Михаила Сперанского нашли отражение в записке 1809 года – «Введение к принятию государственных законов». Реформатор придавал большое значение регулирующей роли государства в развитии отечественной промышленности и посредством своих политических преобразований всемерно укреплял самодержавие. Сперанский пишет: «Если бы права государственной власти были неограничены, если бы государственные силы были объединены в верховной власти и не оставляли никаких прав подданным, то государство было бы в рабстве и правительство было бы деспотическим».

План реформы, составленный Сперанским, был как бы изложением мыслей, идей и намерений самого государя. Как правильно замечает современный исследователь этой проблемы Сергей Мироненко, «самостоятельно, без царской санкции и одобрения, Сперанский никогда бы не осмелился предложить меры, крайне радикальные в условиях тогдашней России».

Заключительный этап министерской реформы

Центральное контрольное управление по плану Сперанского

28 марта 1806 года министр внутренних дел Виктор Кочубей представил Александру I «Записку об учреждении министерств». Он отметил «совершенную неразбериху» в государственном управлении, которая «достигла высшей степени» после министерской реформы 1802 года. Министр предложил следующие корректирующие меры:

• Выбор министров-единомышленников;
• Определение отношения министерств к Сенату, Комитету министров, Постоянному совету, губернскому правительству;
• Урегулирование отношений между министерствами;
• Расширение полномочий министров по существу;
• Определение ответственности министров.

Внешнеполитические события 1805–1808 гг. (война с Францией в составе Третьей коалиции в 1805 г. и Четвертой коалиции в 1806–1807 гг., русско-французские переговоры в Тильзите в июне 1807 г. и в Эрфурте в октябре 1808 г.) отвлекли внимание Александра I. внимание от дел внутреннего управления. Но именно в это время Михаил Сперанский , подлинный автор доклада от 18 июля 1803 года и ноты от 28 марта 1806 года, стал принимать всё более активное участие в осуществлении министерской реформы.

Законодательная реформа

С конца 1808 года Михаил Сперанский стал ближайшим сподвижником Александра I, с разрешения последнего занимаясь «предметами высшего управления». К октябрю 1809 года недостатки министерской реформы были систематизированы Михаилом Сперанским в его «Введении в исполнение государственных законов» — обширном плане реформ всего внутриполитического устройства страны, составленном по поручению Александра I.

В этом проекте Сперанский выделяет три основных недостатка министерской реформы:

• Отсутствие ответственности министров;
• Некоторые неточности и непропорциональность в разделении дел между министерствами;
• Отсутствие точных правил или института.

Новое преобразование министерств 1810–1811 гг. было направлено на устранение этих недостатков. Министерская реформа вступила в завершающий период. Начало его было провозглашено уже в Манифесте «Об учреждении Государственного совета»: «Различные подразделения, вверенные министерствам, требуют различных дополнений. При первоначальном учреждении предполагалось, постепенно и с учетом самого их действия, привести эти учреждения до совершенства опыт показал необходимость завершить их наиболее удобное разделение. Мы предложим Совету начала их окончательного устройства и основные основы Общеминистерского приказа, точно определяющего отношения министров к другим государственным учреждениям и. Будут указаны пределы их действий и степень их ответственности».

Правовой основой заключительного периода министерской реформы стали три законодательных акта:

• Манифест «О разделении государственных дел на особые ведомства с обозначением предметов, принадлежащих каждому ведомству» от 25 июля 1810 г.
• «Высочайше утвержденное разделение государственных дел на министерства» от 17 августа 1810 г. и
• «Генеральное учреждение министерств» от 25 июня 1811 года.

Эти акты предварительно обсуждались в специально созданной комиссии для рассмотрения предложений о преобразовании министерств и Сената и о новом порядке набора в Комитет председателей департаментов Государственного совета, действовавшего с 27 мая 1810 г. по ноябрь. 28 января 1811 г. Далее проекты были одобрены на общем собрании Государственного совета и представлены на утверждение императору. Проекты всех трех актов разработал Михаил Сперанский.

Манифест от 25 июля 1810 г. делил все государственные дела «в исполнительном порядке» на пять основных частей:

• Международные отношения находятся в ведении Министерства иностранных дел;
• Устройство внешней охраны, возложенное на военное и военно-морское министерства;
• Государственное хозяйство, в ведении которого находились министерства внутренних дел, просвещения, финансов, Государственное казначейство, ревизия государственных счетов, Главное управление путей сообщения;
• Структура гражданского и уголовного суда, переданная в ведение Министерства юстиции;
• Устройство внутренней безопасности, входившее в компетенцию Министерства полиции.

Манифест провозглашал создание новых центральных органов власти – Министерства полиции и Главного управления духовных дел различных конфессий.

Компетенция Министерства внутренних дел существенно изменилась: его основным предметом стала «забота о распространении и развитии сельского хозяйства и промышленности». Все дела, связанные с «предупредительной» и «исполнительной» полицией, были переданы в Министерство полиции. Была установлена ​​должность государственного контролера – руководитель ревизии государственных счетов.

Подробности и спорные вопросы, возникающие при непосредственном распределении дел, обсуждались в Комитете министров на заседании 4 августа 1810 г. Доклады министров иностранных дел, финансов, народного просвещения, юстиции, а также тов. Были заслушаны слова министра внутренних дел. Результатом этого обсуждения стало «Высочайше одобренное разделение государственных дел на министерства» от 17 августа 1810 года. Этот акт определил состав министерств внутренних дел, полиции, народного просвещения, финансов, Главного управления духовных дел иностранных дел. Признательные показания, а также зафиксирована ликвидация Министерства торговли.

Манифест от 28 января 1811 г. стал продолжением конкретизации в области государственного управления. «О структуре Главного управления по проверке государственной отчетности».

«Всеобщее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. стало главным законодательным актом министерской реформы. Конструктивно он состоял из двух частей:

• «Формирование министерств»;
• «Общий мандат министерствам».

Манифест определял общее разделение государственных дел и предметов каждого министерства и главного управления, во многом повторяя по тексту положения манифеста 25 июля 1810 г. Он устанавливал единую общую организационную структуру центральных органов управления. Министерство возглавляли министр и его товарищ (заместитель). При министре находились канцелярия и совет министра. Аппарат министерства состоял из нескольких отделов, разделенных на отделы, которые, в свою очередь, делились на столы. Был установлен жесткий принцип единоначалия. Министр подчинялся императору, назначаясь и смещаясь по его выбору. Непосредственно к министру находились директора департаментов и управлений. Руководители отделов подчинялись директорам отделов. Руководители ведомств подчинялись главам столиц.

Таким образом, в 1810–1812 годах были заложены правовые основы и создана отраслевая система управления в стране. Дальнейшее развитие министерств уже строилось с учетом управленческих потребностей государства. Изменения в составе министерств в первой половине XIX в. были связаны с поиском наиболее рациональной системы центрального управления империей.

Все реализованные части преобразовательного плана Сперанского принадлежат центральной администрации, и именно их реализация придала последней более гармоничный вид. Это был второй, более решительный этап установления нового государственного строя, которому предшествовали две частные меры, имевшие внутреннюю связь с предстоящими реформами, поскольку они задавали дух и направление этой реформы, указывая, какие люди необходимы для новых государственных учреждений. 3 апреля 1809 г. был издан Указ о придворных чинах. Этот документ изменил положение дворян, носивших чины камергера и камер-юнкера , не сочетавшиеся с определенными и постоянными служебными обязанностями, но предоставлявшие важные преимущества. Указ предписывал всем, кто носил эти звания, но не состоял на какой-либо службе, в двухмесячный срок поступить на такую ​​службу с указанием, в каком ведомстве они желают служить. Сами эти звания отныне стали простым отличием, не связанным с какими-либо служебными правами.

Указом от 6 августа того же года установлен порядок производства гражданских званий коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс). Эти звания, во многом определившие назначение, приобретались не только за заслуги, но и за простой выслуга лет, то есть установленный срок службы. Новым указом запрещен выпуск на работу сотрудников, не имевших аттестата ни одного из российских вузов или не сдавших экзамен в вузе по установленной программе, которая была приложена к указу. По этой программе желающие получить чин коллежского асессора или статского советника были обязаны знать русский язык и один из иностранных языков, знание прав естественного, римского и гражданского, государственного хозяйства и уголовного права, основательное знание знакомство с отечественной историей и основные сведения по истории вообще, по статистике российских государств, по географии, даже по математике и физике.

1 января 1810 г. преобразованный Государственный совет был открыт . Ее значение в системе управления было выражено в Манифесте 1 января определением, что в нем «все части управления в своем главном отношении к закону реализуются и через него возвращаются к высшей власти». Это значит, что Госсовет был призван обсудить все стороны государственного устройства, решить, насколько нужны новые законы, и представить свои соображения на усмотрение высшей власти.

Воспоминание

• Банк России отметил годовщину реформы выпуском памятной монеты «200 лет образования российских министерств».

Внешние ссылки

• Статья о подготовке министерской реформы 1802 года.