Р. против министра иностранных дел и по делам Содружества, ex parte Bancoult (№ 2)

Не путать с Р. (по заявлению Банкоулта (№ 2)) против министра иностранных дел и по делам Содружества .

Р. против министра иностранных дел и по делам Содружества, ex parte Bancoult (№ 2)
Суд	палата лордов
Полное название дела	Р. против министра иностранных дел и по делам Содружества, ex parte Bancoult (№ 2)
Решенный	22 октября 2008 г.
Цитирование	[2008] UKHL 61
Стенограмма	Стенограмма судебного пристава
История болезни
Предыдущие действия	Окружной суд ([2000] EWHC Admin 413) Апелляционный суд ([2007] EWCA Civ 498)
Членство в суде
Судьи сидят	Лорд Хоффманн Лорд Бингэм Лорд Роджер Лорд Карсвелл Лорд Манс
Ключевые слова
Королевская прерогатива, законное ожидание, острова Чагос

Р. против Государственного секретаря по иностранным делам и делам Содружества, ex parte Bancoult (№ 2) [2008] UKHL 61 — по конституционному праву Великобритании и дело, рассматриваемое в Палате лордов касающееся изгнания жителей острова Чагос и осуществления королевских прерогатив . Острова Чагос , приобретенные Соединенным Королевством в 1814 году, были реорганизованы в Британскую территорию в Индийском океане (БИОТ) в 1965 году с целью переселения ее жителей. По указу 1971 года чагосцы были насильственно изгнаны, а центральный остров Диего-Гарсия сдан в аренду Соединенным Штатам для использования в качестве военного форпоста.

В 2000 году Оливье Банкул подал иск о судебном пересмотре против министра иностранных дел и по делам Содружества первоначального постановления, которое привело к отстранению Чагосяна. Банкульт добивался выдачи судебного приказа на основании того, что постановление было ultra vires («выходящим за рамки власти» - то есть, что постановление было издано без юридических полномочий), иск, поддержанный как окружным судом , так и апелляционным судом . В ответ Робин Кук , министр иностранных дел, отменил постановление 1971 года и объявил, что не будет обжаловать это решение, разрешающее чагосцам вернуться домой.

В 2004 году был издан Приказ Совета , Указ 2004 года о Британской территории в Индийском океане (Конституция), вновь восстановивший запретный характер островов Чагос. Банкулт подал второй иск, утверждая, что этот Приказ снова был ultra vires и необоснованным, и что британское правительство нарушило законные ожидания , приняв второй Приказ после того, как создало впечатление, что чагосцы могут свободно вернуться домой.

Новый приказ был снова отменен Окружным судом и Апелляционным судом, а затем передан в Палату лордов, где его слушали лорды Хоффманн , Бингхэм , Роджер , Карсвелл и Мэнс в период с 30 июня по 3 июля 2008 года. 22 октября 2008 г. лорды большинством в 3–2 решили поддержать новый приказ в Совете, заявив, что он действителен и, хотя действия по судебному пересмотру могли ознакомиться с приказами в Совете, но вопросы национальной безопасности и международных отношений по этому делу не позволили им сделать это. Кроме того, заявление Кука не было достаточно ясным и недвусмысленным, чтобы обеспечить обоснованные ожидания.

Реакция на решение была отрицательной. ученые обвиняют большинство лордов-законников в неспособности выполнять свою работу в качестве членов судебной системы по «переработке таких вещей, как неоимперские тексты и устаревшие правовые отношения к прерогативе, чтобы исправить очевидную несправедливость и отстоять современную концепцию правления закон"; в то же время их подход к законным ожиданиям также был поставлен под сомнение: дело было описано как «досадный регресс» в деле «Совет профсоюзов государственных служащих против министра государственной службы» , где судьи были готовы обсуждать законные ожидания в столь же политически деликатном вопросе. ситуация.

В 2015 году Банкулт обратился в суд, чтобы утверждать, что решение следует отменить из-за неразглашения технико-экономического обоснования 2002 года, касающегося переселения бывших жителей островов Чагос. Верховный суд Соединенного Королевства вынес решение не пересматривать дело 29 июня 2016 года ( R (по заявлению Банкулта (№ 2)) против государственного секретаря по иностранным делам и делам Содружества ).

Факты

Острова Чагос

Диего-Гарсия , сейчас здесь находится важная база вооруженных сил США.

Острова Чагос представляют собой группу из 60 островов и семи атоллов в Индийском океане . Первоначально оккупированные прокаженными с Маврикия , Франция приобрела острова в конце 18 века, а рабов привозили из Африки и Индии для ухода за расположенными там кокосовыми плантациями. После поражения Наполеона в 1814 году острова были переданы британцам по Парижскому договору . который управлял ими как зависимыми от колонии Маврикий. Хотя рабам была предоставлена ​​свобода в 1835 году, многие из них остались на островах Чагос в качестве рабочих по контракту, а их потомки и более поздние иммигранты считаются коренным народом – чагосцами.

В 1965 году британское правительство преобразовало острова в Британскую территорию в Индийском океане (БИОТ) посредством Приказа о Британской территории в Индийском океане 1965 года, статуарного документа в соответствии с Законом о колониальных границах 1895 года . Этот документ создал должность «Уполномоченного БИОТ», которому дана власть «издавать законы для мира, порядка и хорошего управления территорией». Соответственно, комиссар издал Указ об иммиграции 1971 года, указ Совета в соответствии с королевской прерогативой , который требовал от любого, кто въезжает или остается в БИОТ, заранее получить разрешение.

Это постановление, вместе с реорганизацией островов, было принято, чтобы обеспечить способ изгнания жителей острова Чагос , чтобы острова могли использоваться Соединенными Штатами в качестве военной базы, особенно остров Диего-Гарсия . С 1964 года Соединенные Штаты и Соединенное Королевство вели переговоры об аренде Диего-Гарсии США для военных целей, и путем обмена нотами от 30 декабря 1966 года правительство Великобритании передало Диего-Гарсию США с целью размещения оборонительная база связи. Это соглашение должно было действовать в течение 50 лет с возможностью продления еще на 20 лет, если ни одна из сторон не пожелает выйти из него.

Между 1967 и 1972 годами были эвакуированы все 1600 жителей острова. а Диего Гарсия продолжает играть жизненно важную роль в военных операциях США. После программы расширения стоимостью в миллиард долларов база стала «передовой базой бомбардировщиков» для наступательных операций в Афганистане и Ираке. В письме Госдепартамента США от 21 июня 2000 г. она названа «почти незаменимой платформой».

Банкульт (№ 1)

Основная статья: Р. (Банкоулт) против министра иностранных дел и по делам Содружества (№ 1)

В 2000 году Оливье Банкульт, уроженец Чагоса и лидер Группы беженцев Чагоса, подал иск о судебном пересмотре против министра иностранных дел и по делам Содружества первоначального постановления, которое привело к отстранению Чагосяна. Банкулт добивался выдачи судебного приказа об истребовании дела на том основании, что постановление было ultra vires и не прошло проверку разумности в Веднсбери , поскольку было иррациональным.

Дело Р. (Банколт) против министра иностранных дел и по делам Содружества было передано в окружной суд , где его слушали судьи Ричард Гиббс и Джон Лоуз . Аргумент Банкульта был основан на нескольких основаниях: во-первых, Корона не могла исключить британского гражданина с британской территории, за исключением случаев войны, без действительной законодательной основы или прерогативных полномочий. Во-вторых, чагосцы имели конституционное право заселять свою землю в соответствии с Великой хартией вольностей , право, которое не могло быть ограничено делегированным законодательством, и, в-третьих, обязанность комиссара БИОТ издавать законы «во имя мира, порядка и хорошего управления» жителей БИОТ. нельзя сказать, что она будет выполнена путем переселения этих жителей.

Ответчик, Министерство иностранных дел и по делам Содружества (FCO), утверждал, что английские суды не обладают юрисдикцией в отношении этого дела, поскольку Корона разделена между своими территориями, а у BIOT есть свои собственные суды. По мнению МИД, Великая хартия вольностей как британский конституционный документ неприменима к островам Чагос. Они также утверждали, что «принятие законов ради мира, порядка и хорошего управления территорией» давало комиссару достаточно широкую юрисдикцию, чтобы объяснить приказ о насильственном изгнании чагосцев, и что суд не мог принять решение таким образом, чтобы заставить правительство разорвало договор с США.

Окружной суд вынес решение 3 ноября 2000 г. по трем основным вопросам: во-первых, право суда рассматривать дело; во-вторых, конституционное право чагосцев на жительство; и, в-третьих, статус действий Комиссара. Суд установил, что у него действительно было право рассматривать дело по своему усмотрению: хотя Корона была делимой, действия БИОТ явно были действиями британского правительства, поскольку каждое действие БИОТ было заказано и рассмотрено Министерством иностранных дел и по делам Содружества. Законы J обнаружили, что Великая хартия вольностей действительно применима к иностранным государствам, поскольку это был «ближайший подход к незаменимому «фундаментальному статуту», который когда-либо был в Англии ... Ибо вкратце это означает, что король находится и будет ниже закон». Это не только подтвердило доводы Банкульта, поскольку не означало, что действия правительства были незаконными.

Последний раздел решения касался законности постановления Комиссара 1971 года. Законы J считали «элементарным» то, что «законодательный орган, созданный мерой, принятой органом, который юридически предшествует ему, должен действовать в пределах предоставленных им полномочий»; в данном случае в юрисдикцию Комиссара входило издавать законы «во имя мира, порядка и хорошего управления» БИОТ. Хотя полномочия, предоставленные Комиссару, были широкими, «это может быть очень большой гобелен, но у каждого гобелена есть граница». Суд установил, что в постановлении 1971 года комиссар превысил свои полномочия, и постановление было признано ultra vires . Поэтому постановление было отменено.

Ответ правительства

В ответ на решение окружного суда министр иностранных дел Робин Кук заявил 3 ноября 2000 года, что он примет это решение, издав Постановление об иммиграции 2000 года, которое полностью отменило постановление 1971 года. Из-за «проблем безопасности» британское правительство было готово только позволить чагосцам вернуться на внешние острова, где не было элементарных удобств. Было проведено «технико-экономическое обоснование»; предварительное исследование было проведено 20 июня 2000 г., а полное исследование было опубликовано 10 июля 2002 г. Он пришел к выводу, что:

что-либо иное, чем краткосрочное переселение исключительно для обеспечения пропитания, было бы крайне ненадежным и потребовало бы дорогостоящего страхования со стороны правительства Великобритании на бессрочный период – возможно, навсегда. Соответственно, правительство считает, что нет смысла заказывать какое-либо дальнейшее исследование возможности переселения; и что правительство не сможет содействовать или даже разрешить переселение. Поэтому после долгих и тщательных размышлений мы решили принять закон, чтобы предотвратить это.

1 июня 2004 года был издан второй приказ Совета — Приказ 2004 года о Британской территории в Индийском океане (Конституция), раздел 9 которого предусматривал, что «ни одно лицо не имеет права проживания на территории» и «никто не имеет права въезжать на эту территорию». или присутствовать на территории, за исключением случаев, разрешенных настоящим Приказом или любым другим законом, действующим на данный момент на территории». В то же время вступил в силу Указ 2004 года об иммиграции Британских территорий в Индийском океане, запрещающий въезд или пребывание на территории БИОТ без разрешения. В ответ Банкулт возбудил второе дело, утверждая, что заявление Кука породило законные ожидания (позже опровергнутые приказами 2004 года) и ставя под сомнение действительность Конституционного указа 2004 года, особенно законность раздела 9.

Решение

Дело сначала было передано в окружной суд, где 11 мая 2006 года Хупер Л.Дж. и Крессвелл Дж. вынесли решение в пользу Банкульта. Суд установил, что «интересы BIOT должны быть или в первую очередь должны быть теми, чье право на проживание и неограниченное право на въезд и что оставшееся фактически удалялось», и что, поскольку статья 9 Конституционного порядка не служила интересам его или его жителей, это было иррационально. В то же время суду было предложено вынести решение о том, может ли постановление совета быть оспорено в порядке судебного надзора. Он решил, что в деле «Совет союзов государственных служащих против министра государственной службы » решающим элементом было не происхождение власти (в данном случае королевская прерогатива ), а характер власти. Соответственно, постановления Совета подлежали судебному пересмотру. Это решение было обжаловано в Апелляционном суде Англии и Уэльса , в состав которого вошли Батлер-Слосс , Седли и Нойбергер LJJ, которые согласились с мнением окружного суда в своем решении, вынесенном 23 мая 2007 года.

палата лордов

Затем дело было передано в Палату лордов, где его слушали лорды Хоффманн , Бингхэм , Роджер , Карсвелл и Мэнс . Прения проходили в период с 30 июня по 3 июля 2008 года, а решение было вынесено 22 октября 2008 года. Решение касалось двух вопросов: во-первых, могут ли суды подвергать постановления Совета судебному пересмотру; и, во-вторых, законность Приказа 2004 года. Лорды единогласно согласились с тем, что, хотя приказы в Совете являются частью основного законодательства, аналогично актам Парламента (которые не могут быть предметом судебного контроля), существует существенная разница в том, что приказы в Совете являются продуктом исполнительной власти и не имеют «представительного права». характер», который сопровождается парламентским авторитетом и одобрением. Соответственно, лорд Хоффманн заявил:

Принцип суверенитета Парламента, разработанный судами на протяжении последних 350 лет, основан на уникальных полномочиях, которые Парламент вытекает из своего представительного характера. Осуществление прерогативы лишено этого качества; хотя по своему характеру оно может носить законодательный характер, оно по-прежнему является осуществлением власти исключительно исполнительной властью. До решения этой Палаты по делу «Совет союзов государственных служащих против министра государственной службы [1985] AC 374» можно было предположить, что осуществление прерогативных полномочий как таковое не подлежит судебному контролю. После устранения этого возражения я не вижу причин, по которым прерогативное законодательство не должно подвергаться пересмотру на основе обычных принципов законности, разумности и процедурной неправомерности так же, как и любое другое исполнительное действие. Г-н Кроу справедливо отметил, что дело Совета профсоюзов гражданской службы касалось не действительности прерогативного приказа, а решения исполнительной власти, принятого в соответствии с полномочиями, предоставленными таким приказом. Это основание, на котором, если бы ваши светлости были склонны различить дело, вы могли бы это сделать. Но я не вижу оснований проводить такое различие.

Однако большинством в 3 голоса против 2 лорды поддержали законность конституционного порядка, включая раздел 9. Большинство — лорды Хоффманн, Роджер и Карсвелл — считали, что БИОТ была «завоеванной или переданной колонией» и, следовательно, подпадала под действие закона. прерогативы Короны. Они отвергли принцип, согласно которому существует конституционное право проживать в своей собственной стране, назвав его «крайним», и пришли к выводу, что в любом случае ни одно такое право не может превзойти такое законодательство, как Постановление Совета. Фразу «мир, порядок и хорошее правительство», по их мнению, следует понимать как относящуюся не только к жителям БИОТ, но и к управлению регионом. Эту формулировку следовало рассматривать «как наделяющую полномочиями по принятию полных законов», а пересмотр Приказа был делом правительства и парламента, а не судов, поскольку это был политический вопрос национальной безопасности и международных отношений. не возникло никаких законных ожиданий В то же время после Банкульта (№ 1) . Стандартное требование для законных ожиданий, как было решено в деле R v North and East Devon Health Authority, ex parte Coughlan , заключалось в том, что должно быть дано «четкое и недвусмысленное» обещание, которое привело бы к доверию или к ущербу; Заявление Робина Кука после первого дела Банкульта нельзя было охарактеризовать как ясное и недвусмысленное обещание переселения, а требования доверия и ущерба не были соблюдены.

Лорды Бингем и Манс, не согласившись, придерживались мнения, что приказ Совета был необоснованным и, следовательно, недействительным. Бингхэм отметил, что правильный способ интерпретировать осуществление королевской прерогативы - это посмотреть, как она осуществлялась ранее, и что он не смог найти никаких предыдущих записей об использовании этой прерогативы для «изгнания коренного населения с его родины». Он утверждал, что этой прерогативной власти не существует: «[т] Корона никогда не имела прерогативной власти препятствовать въезду своих подданных в Королевство или изгонять их из него». Соответственно, приказ был ultra vires . Бингхэм также утверждал, что это было иррационально, поскольку посещение внешних островов не угрожало безопасности США, и неприемлемо, поскольку чагосцам не было уделено никакого внимания. Что касается законных ожиданий, несогласные утверждали, что это заявление следует «истолковывать в соответствии с обычным значением, которое придавали бы ему те, в первую очередь чагосцы и их сторонники, которым оно было адресовано»; Бингэм видел обычное значение в том, что чагосцам будет разрешено вернуться домой.

Значение

Банкульт был первым случаем, который прямо заявил, что там, где есть законные ожидания, на информацию следует полагаться, что приводит к ущербу. В предыдущих случаях это был просто дополнительный элемент, который явно не требовался. В то же время Банкулт поднял вопросы о надзоре за выполнением приказов в Совете, поскольку он подчеркнул, что суды не желают пересматривать часть исполнительного законодательства, в которой присутствуют политические элементы. Это решение также подняло «классическую проблему балансирования вопросов прав человека и проблем, связанных с безопасностью и обороной».

Общественная и академическая реакция на это решение была отрицательной. Томас Пул считал, что лорды закона не выполнили свой долг как члены судебной власти: «Если старые принципы больше не соответствуют современным конституционным и моральным стандартам, почему мы должны им следовать? Конечно, задача судебной власти состоит в том, чтобы перерабатывать такие вещи, как неоимперские тексты». и устаревшее правовое отношение к этой прерогативе, чтобы исправить очевидную несправедливость и отстоять современную концепцию верховенства права». Маргит Кон согласилась, написав по вопросу законных ожиданий: «Трудно признать, что публичное заявление государственного секретаря, за которым последовало издание приказа, отменяющего предыдущий запрет на возвращение, не могло создать хотя бы некоторые своего рода ожидание». Кон далее охарактеризовал это дело как «досадный регресс» по сравнению с делом GCHQ , где судьи были готовы обсуждать законные ожидания в столь же политически чувствительной ситуации. Т.Т. Арвинд пошел еще дальше, проведя параллели с судебной реакцией на резню в Зонге и заявив, что это решение, несмотря на его формалистскую риторику, на самом деле было прагматичным, которое отказалось от многовековой устоявшейся конституционной юриспруденции в отношении ограниченного объема королевских прерогатив.

Библиография

• Аллен, Стивен (2007). «Выход за рамки дел Банкула: международное право и перспектива переселения островов Чагос». Обзор законодательства в области прав человека . 7 (3). ISSN   1744-1021 .
• Аллен, Стивен (2008). «Международное право и заселение (внешних) островов Чагос». Обзор законодательства в области прав человека . 8 (4). ISSN   1744-1021 .
• Арвинд, Т.Т. (2012). « Хотя это очень шокирует»: формализм и прагматизм в Зонге и Банкуле». Оксфордский журнал юридических исследований . 32 (1). ISSN   0143-6503 .
• Кон, Маргит (2009). «Судебный пересмотр незаконных исполнительных полномочий после Банкульта: единая тревожная модель». Публичное право . 2009 г. (апрель). ISSN   0033-3565 .
• Эллиотт, Марк; Аманда Перро-Соссин (2009). «Пиррово публичное право: Банкульт и источники, статус и содержание ограничений общего права на прерогативную власть». Публичное право . 2009 г. (октябрь). ISSN   0033-3565 .
• Джеффри, Лаура (2006). «Историческое повествование и юридические доказательства: оценка показаний Чагосяна в Высоком суде». Обзор политической и правовой антропологии . 29 (2). ISSN   1081-6976 .
• Макбрайд, Джули (2009). « Закон дает это, и закон может отнять это»: последствия Банкульта (№ 2)». Обзор студенческого права Кембриджа . 5 (1). ISSN   1750-0893 .
• Мулз, Ричард. «Судебный пересмотр прерогативных распоряжений Совета». Кембриджский юридический журнал . 68 (1). ISSN   0008-1973 .
• Наувель, Кристиан (2006). «Возвращение из ссылки на виду? Чагосцы и их борьба». Северо-западный журнал международных прав человека . 5 (1). ISSN   1549-828X .
• Палмер, Стефани (2001). « Они создали пустыню и назвали ее миром»: изгнание и королевская прерогатива». Кембриджский юридический журнал . 60 (2). ISSN   0008-1973 .
• Пул, Томас (2010). «Королевская прерогатива». Международный журнал конституционного права . 8 (1). ISSN   1474-2640 .
• Сэнд, Питер Х. (2009). «Р. (по заявлению Банкульта) против министра иностранных дел и по делам Содружества [2008] UKHL 61, 4 All ER 1055 (2008)». Американский журнал международного права . 103 (1). ISSN   0002-9300 .